完善制度 激發(fā)活力
——從探礦權(quán)抽樣調(diào)查看我國(guó)礦產(chǎn)勘查形勢(shì)
王峰 杜雪明 張鳳儀 姜杉鈺
礦業(yè)權(quán)的規(guī)模、分布等情況，從一定程度上可以反映我國(guó)礦產(chǎn)勘查的現(xiàn)狀和形勢(shì)。筆者從自然資源部2022年公示的11639個(gè)非油氣資源探礦權(quán)中（主要為2021年度的探礦權(quán)），隨機(jī)選取1044個(gè)（占比9%）進(jìn)行抽樣調(diào)查，對(duì)其中的有關(guān)信息進(jìn)行了綜合分析。
我國(guó)礦產(chǎn)勘查后勁不足，投資市場(chǎng)體系尚不完善
根據(jù)抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，筆者得出以下結(jié)論：
——探礦權(quán)管理需要平衡“控”與“放”。
抽樣數(shù)據(jù)顯示，1044個(gè)探礦權(quán)中有57.6%設(shè)立在2008年和2009年，而2010~2021年設(shè)置的探礦權(quán)占比僅為42.4%。這樣的分布結(jié)構(gòu)與近年來公布的新立非油氣探礦權(quán)分布結(jié)構(gòu)基本一致，說明所抽取樣本能夠基本反映全國(guó)探礦權(quán)的情況。
筆者分析認(rèn)為，造成這一時(shí)期新立探礦權(quán)數(shù)大量減少的主要原因，是在當(dāng)時(shí)嚴(yán)格探礦權(quán)管理和出讓方式限制的同時(shí)，相關(guān)的配套措施沒有跟上，“控”與“放”的平衡沒有把握好，加上一些市場(chǎng)的影響而形成的。2006年，原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，收緊申請(qǐng)?jiān)谙确绞?，?006年起年度新增探礦權(quán)有所減少。2008年起，原國(guó)土資源部對(duì)新設(shè)探礦權(quán)的管控進(jìn)一步加強(qiáng)，加之其他多項(xiàng)政策措施疊加，2009年新增探礦權(quán)開始大幅減少。2009年底，原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》，要求申請(qǐng)新立、延續(xù)、合并、分立探礦權(quán)，變更勘查礦種，需編制勘查實(shí)施方案，且必須符合探礦權(quán)設(shè)置方案，提高礦產(chǎn)勘查準(zhǔn)入門檻，造成2010年新增探礦權(quán)繼續(xù)快速下降。
2011年，原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》，強(qiáng)調(diào)全面實(shí)行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，并實(shí)行部省審批備案，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案未經(jīng)批準(zhǔn)或備案，不得新設(shè)礦業(yè)權(quán)。2011年，新增探礦權(quán)降為1366個(gè)，此后年度新增探礦權(quán)未再超過2000個(gè)。2015年，原國(guó)土資源部針對(duì)新增探礦權(quán)數(shù)量減少的現(xiàn)象，出臺(tái)了《關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準(zhǔn)取消后相關(guān)工作的通知》，取消礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準(zhǔn)，雖然做了一些補(bǔ)救措施，但沒有扭轉(zhuǎn)整個(gè)新立探礦權(quán)數(shù)較少的局面。2017年和2019年，新的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，全面實(shí)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出讓，每年的新立探礦權(quán)數(shù)則降至千位數(shù)以下。
——民營(yíng)企業(yè)是勘查市場(chǎng)主體。
抽樣統(tǒng)計(jì)的1044個(gè)探礦權(quán)中，有735個(gè)為民營(yíng)企業(yè)（包括民營(yíng)企業(yè)控股的混合企業(yè)）持有，占比70.4%；國(guó)有地勘單位及其控股的相關(guān)公司持有132個(gè)；其他國(guó)有企業(yè)（包含國(guó)有控股混合企業(yè)）持有177個(gè)（見圖1）。這反映出，目前我國(guó)大部分探礦權(quán)歸屬民營(yíng)企業(yè)。這些民企絕大多數(shù)以自然人名義投資，大部分企業(yè)規(guī)模不大，注冊(cè)資本幾十萬元到幾百萬元。投資勘查找礦的民企類型也呈多樣化，樣本中有房地產(chǎn)公司、文化傳媒公司、農(nóng)業(yè)公司、貿(mào)易公司、科技公司等，反映出我國(guó)礦業(yè)仍有很大的投資吸引力，同時(shí)也反映出我國(guó)礦產(chǎn)勘查并非由專業(yè)勘查公司來開展，并缺少西方國(guó)家通過證券市場(chǎng)或投資基金來融資的渠道，礦產(chǎn)勘查投資市場(chǎng)體系尚不完善。
圖1 1044個(gè)樣本的探礦權(quán)人性質(zhì)
——國(guó)有地勘單位是勘查主體但不是市場(chǎng)主體。
民營(yíng)企業(yè)大部分僅僅是投資方，沒有專業(yè)勘查技術(shù)力量。此次統(tǒng)計(jì)的735個(gè)民企探礦權(quán)中，有64.9%的勘查單位為國(guó)有地勘單位，26.4%聘請(qǐng)了民營(yíng)地質(zhì)勘查公司進(jìn)行勘查，剩余8.7%自行開展勘查工作。從年度勘查投入來看，公示有勘查投入的占64%，沒有公示年度勘查投入的占36%，但幾乎都交了年度探礦權(quán)使用費(fèi)，也反映出大部分民營(yíng)企業(yè)想通過投資勘查找到有用的礦，使自己的探礦權(quán)升值。
從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，國(guó)有地勘單位作為主要的勘查技術(shù)力量，在我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查中仍占有非常重要的地位，參與勘查的形式有以下幾種：一是自行持有一小部分探礦權(quán)進(jìn)行勘查；二是采用聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)勘查模式邀請(qǐng)社會(huì)投資，一般保留民企探礦權(quán)中15%~30%不等的股權(quán)；三是由民企委托國(guó)有地勘單位開展勘查。這些現(xiàn)象表明，地勘單位無論在資料積累，還是人才技術(shù)力量上，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查影響巨大。國(guó)有地勘單位在礦產(chǎn)勘查方面的表現(xiàn)，也反映了1999年國(guó)有地勘單位體制改革后，中央和地方勘查隊(duì)伍建設(shè)與最初目標(biāo)雖有所偏差，但總體方向是正確的，都各自發(fā)揮了不可或缺的作用，且兩者作用互補(bǔ)。同時(shí)，也要注意到，還有26%的民企探礦權(quán)聘請(qǐng)了民營(yíng)地勘公司來開展勘查，引導(dǎo)和發(fā)揮好這些民營(yíng)地勘公司的作用也是未來一個(gè)重要的課題。
——勘查階段倒掛反映出礦產(chǎn)勘查后勁不足。
1044個(gè)探礦權(quán)中，處于預(yù)查階段有10個(gè)、普查階段192個(gè)、詳查階段347個(gè)、勘探階段495個(gè)，呈倒三角形分布（見圖2），反映了礦產(chǎn)勘查的退化表現(xiàn)，基礎(chǔ)不牢，未來形成礦山的后勁不足。筆者深入分析1044個(gè)樣本中勘查風(fēng)險(xiǎn)較大的金屬礦后，也得出了同樣的結(jié)論。造成全國(guó)探礦權(quán)階段分布出現(xiàn)這種結(jié)構(gòu)的主要原因，是近年新增探礦權(quán)呈減少態(tài)勢(shì)。
圖2 1044個(gè)樣本的勘查階段分布
——2017年重大制度改革后國(guó)有企業(yè)探礦權(quán)比例提高。
2017年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》決定取消地質(zhì)勘查資質(zhì)審批。同年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》。這兩個(gè)文件的出臺(tái)，對(duì)礦業(yè)權(quán)管理改革十分關(guān)鍵。對(duì)比2008~2017年段和2018~2021年段1044個(gè)有效探礦權(quán)變化情況可以看出，2017年礦業(yè)權(quán)出讓制度改革后，民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有地勘單位持有的探礦權(quán)所占比例分別從2017年前的74.37%和15.49%降低至66.1%和9.5%，而國(guó)有企業(yè)明顯增加。主要原因可能是國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)力相對(duì)更強(qiáng)，比民營(yíng)企業(yè)更有機(jī)會(huì)獲得探礦權(quán)。從民企探礦權(quán)的勘查單位的變化情況看，勘查資質(zhì)取消后，市場(chǎng)對(duì)國(guó)有地勘單位的認(rèn)可沒有發(fā)生大的變化。
繼續(xù)深化礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，規(guī)范完善礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)
一是繼續(xù)深化礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，放開探礦權(quán)的投放限制。
從實(shí)際情況看，礦業(yè)權(quán)出讓制度改革是影響新立探礦權(quán)數(shù)量的最主要因素，僅僅依靠中央與地方加大礦產(chǎn)勘查投入是不足的。當(dāng)前財(cái)政資金緊張的大環(huán)境下，如何吸引社會(huì)資金投入勘查是關(guān)鍵。按照探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓為主的政策要求，加大新設(shè)探礦權(quán)出讓數(shù)量是相對(duì)有效的方式，無論是“礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)”，還是允許社會(huì)申請(qǐng)新設(shè)探礦權(quán)區(qū)塊，應(yīng)放開探礦權(quán)區(qū)塊設(shè)置的管控，多拿出相關(guān)區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓。目前，已有一些省區(qū)實(shí)施無底價(jià)出讓礦產(chǎn)資源普查探礦權(quán)，一定程度上緩解了市場(chǎng)探礦權(quán)投放不足、社會(huì)投資吸引不力的問題。
二是在法律與政策上進(jìn)一步促進(jìn)和保障國(guó)有地勘單位事企分離改革，既要有市場(chǎng)主體，也要有公益隊(duì)伍。
從抽樣調(diào)查中可以看到，經(jīng)歷20多年改革以及市場(chǎng)的洗禮，國(guó)有地勘單位在我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查中仍發(fā)揮著非常重要的作用，這與地勘單位能主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家的發(fā)展需要有關(guān)。由于體制的原因，這些仍發(fā)揮地質(zhì)找礦主力軍作用的國(guó)有地勘單位并不是我國(guó)主要的探礦權(quán)人。他們有專業(yè)人才、技術(shù)和設(shè)備，但不是市場(chǎng)主體，更多的是作為技術(shù)服務(wù)組織，承接委托的找礦活動(dòng)，與國(guó)外礦業(yè)市場(chǎng)有明顯的差別，他們的活力并沒有充分釋放。因此建議在政策上配合地勘單位事企分離，調(diào)整事業(yè)單位持有探礦權(quán)的相關(guān)政策和法律規(guī)定。同時(shí)，優(yōu)化地勘單位事業(yè)部分更有效地承擔(dān)公益性地質(zhì)調(diào)查工作。
三是規(guī)范完善礦產(chǎn)資源勘查市場(chǎng)，引導(dǎo)好社會(huì)投資。
從抽樣樣本分析來看，我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查市場(chǎng)尚不規(guī)范。表面上看并不缺乏資金，市場(chǎng)對(duì)礦業(yè)仍有很強(qiáng)的投資吸引力，但仍停留在礦老板時(shí)代，資本和技術(shù)沒有很好地融合。讓兩者融合，是礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵目標(biāo)，需要政府來規(guī)范和引導(dǎo)，例如可以在規(guī)范儲(chǔ)量分類、勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)信息披露、法律責(zé)任的完善，引入第三方監(jiān)管體系等。
四是充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，整合力量開展好新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)。
發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)不是重復(fù)原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，而是通過制度創(chuàng)新，在礦業(yè)領(lǐng)域充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府作用。隨著找礦難度越來越大，特別是深部礦產(chǎn)的勘查，需要大量的基礎(chǔ)地質(zhì)信息、專家分析和專業(yè)的礦業(yè)公司支撐。通過政府整合力量，做好利益分配，發(fā)揮企業(yè)、地勘單位、科研院所的力量合作找礦，十分必要。
來 源：中國(guó)自然資源報(bào)
