2023年4月14日,兩部一局發(fā)布了《礦業(yè)權出讓收益征收辦法》,可以視為35號文的糾偏之作。對于緩解企業(yè)現(xiàn)實之困,無疑具有積極作用。至于是否達到支持新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動、促進增儲上產(chǎn)和鼓勵社會資本投資勘查市場的長遠作用,還有待觀察。
2017年以來,作為最早感受35號文弊病的企業(yè)法務人員,較早開始調查研究35號文,特別是35號文對高風險礦種礦業(yè)權的影響,6年來,記不清參加了多少次討論會,記不清提交了多少頁的報告和案例材料,也寫了多篇有關35號文的文章,隨著學習研究的深入,越來越發(fā)現(xiàn),礦業(yè)基礎研究不能適應現(xiàn)實發(fā)展,現(xiàn)實礦政管理緊迫性使得紅頭文件成為無奈,得過之后,忽視立法,立法滯后是產(chǎn)生現(xiàn)實礦政管理諸多問題的癥結。
此前文章和參加會議時,我對于35號文的觀點一直是:廢止比改良好。好多人誤解為“作為企業(yè)的代表只考慮企業(yè)利益,不考慮國家利益”,其實不然,我之所以說要廢止好,實際希望把基礎的法律概念和邏輯關系理清楚后,正本清源,立法先行,比這樣用紅頭文件一個一個打補丁好的多,避免“按下葫蘆浮起瓢”。
一、礦業(yè)權價款有法律和法規(guī)依據(jù),但其已經(jīng)被異化
《礦產(chǎn)資源法》、240號令和241號令對礦業(yè)權價款概念有明確的規(guī)定,什么情況應該收價款,也規(guī)定的很清晰。價款政策起始的初衷是對國家出資探明礦產(chǎn)地礦業(yè)權的有償化處置,基本的邏輯是“探明礦產(chǎn)地才有礦業(yè)權,礦業(yè)權出讓了,應該對國家勘查投資予以回報補償”。但隨著礦業(yè)市場發(fā)展,出讓礦業(yè)權不僅僅局限在國家投資礦產(chǎn)地了,而是空白區(qū)、做過基礎礦產(chǎn)工作的區(qū)域都在出讓,有的是申請在先出讓,有的是招拍掛出讓,有的按照價款政策是不能收取價款的,但“白白取得是不可以”,地方政府出于財政壓力和競價機制,都要收取費用,這個費用叫什么,沒有最好的名字之前,只有還叫價款。這個時候價款就不是國家勘查投資的回報了,而有了競價機會成本和國家礦產(chǎn)資源所有者權益成分了。
對于新的問題本應該加強研究,疏堵結合,避免價款被異化。但遺憾的是,異化的價款地方政府在收,中央的分成也在得。有的企業(yè)對于地方收取的價款不服,復議到國土資源部,部里只能依據(jù)現(xiàn)有的法律和法規(guī)出復議結論:省里收取價款違法。國務院督察組曾經(jīng)給某省發(fā)整改通知,要求廢除違規(guī)的地方版價款政策。
所以說,價款時代,由于立法滯后,價款管理嚴重落后于時代發(fā)展,收取價款五花八門,不收取價款法律依據(jù)充分,礦產(chǎn)資源領域違法貪腐案件頻發(fā),這才有了對全國礦產(chǎn)資源領域的普遍審計,才有了要在制度層面完善的整改措施。
二、出讓收益沒有上位法律依據(jù),也走在異化的路上
這里說的沒有法律依據(jù),并不是錯誤、違法的意思。
重大改革措施要于法有據(jù),說了多年了。2017年4月13日,國務院印發(fā)了29號通知,安排推動礦產(chǎn)資源權益金制度改革。2017年6月29日,35號文橫空出世。三個月不到的時間,匆忙出臺礦業(yè)權收益管理征收政策。要處理本已經(jīng)很復雜的價款時代的頑疾,面對本已經(jīng)異化的礦業(yè)權價款,要在出讓環(huán)節(jié)全面體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者權益,還要考慮新舊政策銜接,這對于基礎研究不到位,礦產(chǎn)資源法沒有寫入出讓收益這個名詞的情況下,說礦業(yè)權出讓收益在“裸奔” 一點不為過。實施6年來的效果如何,不再評說。
那么29號通知,是否可以作為35號文的法律依據(jù)呢?我認為是比較牽強的,因為涉及到礦業(yè)的一種普遍性收費政策且礦法對此收費是有過規(guī)定的,不修改礦法,直接出臺35號文件,必然面臨各種各樣的問題。35號文件把出讓收益與價款等同,本身就是開啟了出讓收益的異化之路。
10號文規(guī)定:“礦業(yè)權出讓收益是國家基于自然資源所有權,依法向礦業(yè)權人收取的國有資源有償使用收入。”而被廢止的35號文件規(guī)定是這樣描述這個概念的“礦業(yè)權出讓收益是國家基于自然資源所有權,將探礦權、采礦權出讓給探礦權人、采礦權人而依法收取的國有資源有償使用收入” 兩者有細微差別,就是35號文件緊緊貫徹29號通知精神,礦業(yè)權出讓收益是在出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)國家所有者權益,而10號文規(guī)定按率征收后,顯然已經(jīng)不是出讓環(huán)節(jié)體現(xiàn)的問題了,也表明其已經(jīng)與29號通知有一定距離,正在向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的資源稅靠攏,正在異化。
此前有資源補償費的概念,2015年被納入了資源稅,目前的礦業(yè)權出讓收益有資源補償費翻版的印象。
三、提出問題的目的是研究解決問題
當前新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動啟動了,技術科技手段是生產(chǎn)力,礦業(yè)法律和政策是生產(chǎn)關系,兩者要協(xié)調,好的政策環(huán)境,對于找礦突破的作用不能忽視。
10號文解決了辦證與交錢捆綁的問題,也緩解了礦業(yè)企業(yè)資金壓力。礦法送審稿已經(jīng)把礦業(yè)權出讓收益定義為競爭性取得礦業(yè)權的機會成本,礦業(yè)稅費法定的任務任重道遠。希望在礦法修改中,對礦業(yè)權出讓收益予以法律定義,希望礦業(yè)稅費彼此間更加清晰,“上帝的歸上帝,凱撒的歸凱撒”。
中國的礦政管理問題復雜,各種問題都要面對,增量問題好辦,難的是存量的問題。礦業(yè)管理法治化離不開基礎研究,基礎不牢地動山搖。良知的學者,應以科學的態(tài)度、家國情懷、歷史的、現(xiàn)實的審視政策,研究新情況,發(fā)現(xiàn)新問題,提出新建議,不打棍子,不扣帽子,為中國礦業(yè)行穩(wěn)致遠,盡心、盡力。
本文作者:劉鳳新
作者介紹
劉鳳新,中國黃金集團資源公司副總經(jīng)理、總法律顧問、首席合規(guī)官。劉鳳新具有多年涉礦央企法律顧問的從業(yè)經(jīng)驗,諳熟礦業(yè)法律制度,具有豐富的涉礦糾紛解決經(jīng)驗,對35號文和礦法修改有獨到見解,是中國涉礦問題解決專家。
本微信公眾號對所有原創(chuàng)、轉載、分享的內容、陳述、觀點判斷均保持中立,推送文章僅供讀者參考。本公眾號發(fā)布的文章、圖片如有作者來源標記有誤或涉及侵權,請原創(chuàng)作者友情提醒并聯(lián)系小編刪除。