礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關(guān)國計(jì)民生和國家安全。在人才、資金、信息、科技、空間五個(gè)基本要素齊備的前提下，筆者認(rèn)為國家還需要制定與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)階段相適應(yīng)的，導(dǎo)向明確、激勵(lì)精準(zhǔn)、約束有效的經(jīng)濟(jì)政策，以最大限度激活勘查開發(fā)效能。

　　礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)具有明顯的階段特征

　　礦產(chǎn)勘查開發(fā)可分為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查和礦產(chǎn)開發(fā)三個(gè)階段，各階段的側(cè)重點(diǎn)明顯不同。

　　基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的主要目的是為社會(huì)提供基礎(chǔ)地質(zhì)資料，為勘查尋找靶區(qū)，主要產(chǎn)出是地質(zhì)圖件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、致礦異常信息等公共產(chǎn)品?；A(chǔ)地質(zhì)調(diào)查具有顯著的公益性特征，資金來源主要為財(cái)政資金，資金投入總量直接影響工作成果的數(shù)量和質(zhì)量。同時(shí)，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查獲得的信息越多，對(duì)后續(xù)工作的指導(dǎo)作用越大。因此，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查階段的政策導(dǎo)向，應(yīng)該是加大資金投入，提高工作程度，為下一步開展工作提供基礎(chǔ)信息。

　　礦產(chǎn)勘查可分為普查、詳查、勘探三個(gè)小階段。普查階段的特征是工程量小、資金需求少、風(fēng)險(xiǎn)大，與初級(jí)勘查公司資金實(shí)力弱、風(fēng)險(xiǎn)偏好高的特征相適應(yīng)；詳查和勘探階段工程數(shù)量多、資金投入大、風(fēng)險(xiǎn)較低，與大型公司綜合實(shí)力強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)偏好低的特征相匹配。隨著勘查工作不斷深入，初級(jí)勘查公司因繼續(xù)投入能力不足，通常以出售或股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式將探礦權(quán)流轉(zhuǎn)到大型公司?？辈殡A段的主要成果為礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量數(shù)據(jù)、報(bào)告、圖件等產(chǎn)品，投資收益可通過轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)或采礦階段銷售礦產(chǎn)品等方式實(shí)現(xiàn)。因此，勘查階段的經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)是降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)多元進(jìn)入，規(guī)范探礦權(quán)有序轉(zhuǎn)讓。

　　從投入看，礦產(chǎn)開發(fā)資金投入大、回收周期長，投資主體為綜合實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)；從回報(bào)看，采礦權(quán)人通過銷售礦產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)收益；從投資風(fēng)險(xiǎn)看，開發(fā)階段風(fēng)險(xiǎn)很低，但因礦產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大，采礦權(quán)人面臨的市場風(fēng)險(xiǎn)較高；從涉及主體看，礦產(chǎn)開發(fā)涉及所有者、投資者、所在地居民等多個(gè)主體。因此，開發(fā)階段經(jīng)濟(jì)政策的核心是處理好不同主體間的利益分配。其中，投資者期望獲得回報(bào)，國家需要獲得所有者權(quán)益和稅收收入。

　　制定礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策是國際通用做法

　　歐美國家普遍重視基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，尤其是地質(zhì)填圖。例如，美國地質(zhì)調(diào)查局自成立之時(shí)即把地質(zhì)填圖作為重要工作，并通過《地質(zhì)填圖法案》明確了地質(zhì)填圖的地位。目前，英國、法國、德國等國家1∶5萬~1∶2.4萬比例尺地質(zhì)填圖覆蓋率均在80%以上。

　　目前，國際上在勘查階段普遍不征收相關(guān)稅費(fèi)，并根據(jù)資源特點(diǎn)，制定激勵(lì)措施。一是制定財(cái)政補(bǔ)貼或金融支持政策。例如，加拿大建立了流轉(zhuǎn)股票制度，允許勘查企業(yè)發(fā)行股票融資，并將勘查支出流轉(zhuǎn)給股票購買者，股票購買者的支出用來抵扣其應(yīng)稅收入。澳大利亞制定了風(fēng)險(xiǎn)性鉆探補(bǔ)貼，取得資格的企業(yè)完成相應(yīng)工作即可獲得補(bǔ)貼，補(bǔ)貼最多可達(dá)直接鉆井費(fèi)用的50%。二是建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制和勘查融資制度。比如日本，政府主要承擔(dān)前期風(fēng)險(xiǎn)較大的初級(jí)勘查，當(dāng)發(fā)現(xiàn)可供進(jìn)一步詳查的礦區(qū)后，由政府和企業(yè)共同出資，或者政府為企業(yè)提供勘查補(bǔ)助金，企業(yè)投產(chǎn)后上繳一部分生產(chǎn)利潤。日本政府還為企業(yè)提供了多種勘查融資方式，促進(jìn)日本企業(yè)海外勘查。

　　在開發(fā)階段，國際上通常征收權(quán)利金和礦業(yè)年租，并制定各種激勵(lì)政策。一是資源耗竭補(bǔ)貼。大型礦業(yè)公司每年可從所得中留存一筆資金作為資源耗竭補(bǔ)貼。如在美國，礦業(yè)權(quán)人可少申報(bào)5%~22%納稅基礎(chǔ)的毛收入。二是固定資產(chǎn)加速折舊。為加速企業(yè)資金回流，部分國家允許礦山采用加速折舊方式回收投入資金。如加拿大允許礦山從收入中扣除用于開采經(jīng)營的機(jī)器、選廠設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及礦山開拓等投入，折舊年限一般為4~5年。

　　這些做法，都為我國調(diào)整、完善礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)經(jīng)濟(jì)政策提供了借鑒。那么，目前我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行現(xiàn)狀如何呢？

　　首先，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入持續(xù)下滑，礦產(chǎn)勘查活躍度較低。2012年~2021年，我國基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查投入不斷降低，中央財(cái)政投入由36.4億元降至6.17億元，地方財(cái)政投入由14.55億元降至6.03億元。同時(shí)，受找礦技術(shù)難度不斷加大，找礦空間不斷縮小，以及保護(hù)區(qū)退出和出讓收益前置征收等因素影響，國內(nèi)礦產(chǎn)勘查活躍度較低。

　　其次，勘查階段約束機(jī)制有待完善。當(dāng)前，最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)是1998年開始實(shí)施的，具體為每平方千米每年2000元~1萬元。顯然，最低勘查投入要求已失去應(yīng)有的約束作用。在礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)方面，權(quán)益金制度改革中將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，但目前仍沿用使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即每平方千米每年100元~500元，當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)未區(qū)分探礦權(quán)合理持有與非正常持有，無法發(fā)揮激勵(lì)約束作用。

　　最后，資源稅和出讓收益對(duì)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)的調(diào)節(jié)力度不足。大多數(shù)礦種的資源稅和出讓收益，均在開采階段從價(jià)計(jì)征。礦產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)對(duì)利潤和從價(jià)計(jì)征的稅費(fèi)影響巨大，且具有明顯的不對(duì)稱性。當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格升高時(shí)，收入增量的絕大部分由礦山企業(yè)獲得，所有者權(quán)益征收不足；當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格降低時(shí)，銷售收入減少額的絕大部分由企業(yè)自行承擔(dān)，繼續(xù)從價(jià)計(jì)征資源稅和出讓收益，進(jìn)一步加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　構(gòu)建導(dǎo)向明確、激勵(lì)約束并舉的經(jīng)濟(jì)政策體系

　　基于以上分析，筆者建議：

　　——基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查階段加大投入，提高資金使用效率。由中央和地方按照職責(zé)分工，共同建立基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)資金，明確資金安排計(jì)劃，形成多層級(jí)、多渠道資金投入的體制機(jī)制。優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，從項(xiàng)目質(zhì)量、工作進(jìn)展、經(jīng)費(fèi)管理等方面做好資金使用的監(jiān)督管理，提高資金利用效率。

　　——勘查階段建立激勵(lì)約束并舉的政策體系。一是研究建立勘查成本抵扣機(jī)制。參考地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，建立包含勘查方法、勘查階段、勘查工作量、價(jià)格體系等指標(biāo)的抵扣標(biāo)準(zhǔn)，并制定切實(shí)可行的勘查成本抵扣程序。探索勘查投入抵扣流轉(zhuǎn)制度，允許探礦權(quán)人將其勘查支出流轉(zhuǎn)給礦山企業(yè)，為其礦產(chǎn)勘查進(jìn)行融資，流轉(zhuǎn)支出作為礦山企業(yè)的支出，抵扣礦山企業(yè)的應(yīng)稅收入。二是研究建立礦產(chǎn)勘查金融支持政策。針對(duì)不同勘查階段的風(fēng)險(xiǎn)程度，研究制定詳細(xì)的勘查成本補(bǔ)助措施，引入優(yōu)惠貸款、擔(dān)保等融資模式，為探礦權(quán)人提供資金支持。三是完善最低勘查投入要求和探礦權(quán)占用費(fèi)制度。綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長、價(jià)格變動(dòng)、勘查階段等，修訂最低勘查投入要求。制定占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分探礦權(quán)持有年限，減免首設(shè)5年的探礦權(quán)占用費(fèi)，大幅提高延續(xù)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)勘查投入和流轉(zhuǎn)。

　　——開采階段完善收益分配制度。一是建立適應(yīng)礦產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的礦業(yè)權(quán)出讓收益率評(píng)估調(diào)整機(jī)制。以礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)為基礎(chǔ)，定期對(duì)收益率的適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估，適時(shí)對(duì)收益率進(jìn)行調(diào)整，形成礦業(yè)權(quán)出讓收益率跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。二是建立資源稅和出讓收益緩繳和減繳機(jī)制。加強(qiáng)礦產(chǎn)品價(jià)格監(jiān)測預(yù)警，及時(shí)調(diào)整資源稅和出讓收益征收標(biāo)準(zhǔn)。如當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格降低到一定值，可考慮減征一定比例資源稅、緩繳出讓收益；當(dāng)?shù)V產(chǎn)品價(jià)格升高后，可恢復(fù)資源稅征收，并補(bǔ)繳欠繳的出讓收益。三是建立礦山企業(yè)固定資產(chǎn)加速折舊制度。建議將采礦業(yè)納入加速折舊優(yōu)惠范圍，對(duì)先進(jìn)適用技術(shù)更新改造、綠色礦山建設(shè)過程中形成的固定資產(chǎn)加速折舊，加快企業(yè)資金回籠。
 

（作者單位：中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院  范繼濤 張亞明 卜新蕊）